因此，如何界定违法行为轻微、及时纠正和没有造成危害后果的具体内容，从而使得这一条款真正具有可操作性，为行政机关依法不予处罚扫清障碍则是关键所在。

穆罕默德以其独特的地位、卓越的才能以及特殊的人格魅力，很容易博得穆斯林的衷心敬仰与自愿服从。根据穆斯林的共同信仰，第一种选择是不现实的，因为这种选择与大多数穆斯林的宗教情感相悖。

他们如果选择前者，自然默默忍受暴政施加的痛苦。(2)哈里发的主要职责包括保卫伊斯兰教的信仰和领土，其中特别是麦加和麦地那两处圣地，必要时宣布圣战，任命国家官吏，征收赋税，管理公共基金，讨伐叛逆，执行法律。这部宪法规定，伊斯兰教为国教。还宣布了正当程序的审判原则等。在这种境况下，一味恪守传统的国家模式和治理方式，对外难以应对国际局势，对内难以有效治理社会和管理国家，更不用说实现富国强兵的目标了。

实际上宪政的核心问题是，在一个社会中，如何处理作为管理者的政府与作为被管理的民众之间的关系？换言之，如何使社会管理者具有足够的权能和发挥充分的效能而同时又使他们不致滥用权力和滥施淫威？不同文化传统都从不同角度探索过这一问题，并进行了各种理论和实践的尝试。   或许往日严封的门户一旦开启， 一线希望会在频繁的患难之余 蓦地实现。风险管理由专门的或者分散的管理机关负责，成员除了部分技术人员（包括专业技术类公务人员）之外主要是普通公务人员。

[48] 金自宁：风险规制与行政法治，《法制与社会发展》2012年第4期，第63页。这种控制的目标包括两个方面：一是防范和消解风险，这就要求国家尽可能地在规制中查明事实、识别风险。例如仅仅以中文标识转基因食品，无法确保不懂中文的消费者（外国人、少数族裔）充分了解转基因食品信息，无法实现法律所明确的目的。在个案中，当评估机关通过评估活动将风险具体化之后，风险管理机关不能做出与风险评估机关结论明显相反的解释或判断。

[59] 参见〔德〕罗伯特•阿列克西：《法：作为理性的制度化》，雷磊编译，中国法制出版社2012年版，第137页。[25]那么，进一步的问题是，行政机关应该如何在风险规制中行使裁量权？在风险规制过程中的不同阶段，行政机关行使裁量权所要解决的问题是否相同？对于不同阶段的裁量权，是否需要进行控制，应该适用何种控制方法？对于这些问题，需要进行系统的分析和阐述。

在要件裁量的基础上，风险管理机关可以基于经验和政策考量进行效果裁量，对是否做出行为、行为的方式、程序等进行裁量。当风险已经转化为紧迫的危险时，不能再进行利益的衡量或者成本收益的对比，只能采取绝对的、即刻的禁止措施。因此，与农业转基因生物规制不同，转基因食品的规制不能简单套用农业转基因生物安全的规定，更不能将农业转基因生物标识理解为转基因食品标识。[15] See GROCERY MFRS.ASS'N v.SORRELL.,102 F.Supp.3d 583（D.Vt.2015）, p.640. [16] 同上，第632页。

[49]通过引入公共利益，行政机关能够证明在风险管理中引入其他考虑因素的正当性，从而从被动地回应风险转为将风险放入到行政机关需要落实的有关公共利益的众多任务之中去斟酌，以彰显行政机关作为公共利益代表者和保护者的角色定位。因此，尽管在裁量理论中常常将要件裁量和效果裁量分开讨论，在风险管理活动中，风险管理机关实际上是在视线流转往复之中实现对法律的适用。价值补充通常需要遵循两个步骤：一是进行价值填充和类型化，二是进一步进行个案衡量。[32]由此可以看出，在转基因食品风险评估过程中，评估机关或评估机构基本没有裁量的余地，即便是针对不确定的部分进行估量和判断，仍然需要基于最佳的科学方法进行。

农业转基因生物标识采用的是目录强制标识的方式，只要是在法律规定的目录内的农业转基因生物，就必须标识。[21] 〔英〕安东尼•奥格斯：管制与侵权法之间的关系：目标与战略，载〔荷〕威廉•范博姆、〔奥〕迈因霍尔德•卢卡斯、〔瑞士〕克丽斯塔•基斯林主编：《侵权法与管制法》，徐静译，中国法制出版社2012年版，第422页

在规制理论专家看来，规制是一种典型的裁量和选择过程，特别是针对有风险的食品和消费品等。莱蒙检验包含三个步骤，即法律必须有世俗的目的、法律的主要或首要的影响必须是既不促进也不限制宗教以及法律不得助长政府过度卷入宗教。

在风险不确定的情况下，风险管理机关往往需要借助公共利益要件来决定提前采取行动还是再观望一阵。在转基因食品风险规制中，风险管理机关需要综合考虑风险和公共利益两个要件，即便风险不确定、如果公共利益已经有受损的危险，风险管理机关也可以采取行动，这体现了公共利益要件扩展裁量空间的作用。专家选拔是风险评估的准备阶段。依照行政裁量的一般理论，学者普遍认为查明事实不存在裁量。[36]因此，不同类型、领域，具有不同经验和倾向的专家会影响到对风险的评估结论。如果囿于成本等方面的限制，不能尽快建立上市前的风险评估程序，则需要修改《食品安全法》或者《食品安全法实施条例》或者制定有关专家选拔和信息公开的部门规章或规范性文件，对以下两方面的具体标准和程序进行规定：一是规定食品安全风险评估专家委员会成员的选拔标准和选拔程序，需要明确专家委员会成员的专业领域、从业年限、职称等方面的情况，特别是要审查其兼职情况，确认其是否存在潜在的或者实际的利益冲突，并确定相应的利益冲突的解决程序。

[30]在基本原则上，转基因食品风险评估需要遵循实质等同原则、个案分析原则和逐步完善原则。[10] 参见前注[1]，陈景辉文，第123页。

解决问题的可行的路径是将这一问题延伸到行政过程之中，由行政机关进行风险规制（Risk Regulation）（Risiko-Verordnung）。二是与传统行政领域不同，风险规制是一种典型的决策于未知之中的领域，未知使得行政机关的风险规制中的自由裁量变得极为重要，对于破坏范围和程度不可预知的风险，行政机关需要较为宽泛的自由裁量权。

规制是公共机构遵循一定的程序、运用恰当的工具对市场失灵进行干预的活动。在转基因食品风险评估中，如果立法对专家选拔和信息公开的规定不够细致，就会为行政机关留有判断和选择的空间。

[39] 参见前注[28]，戚建刚、易君文，第155页。因此，在转基因食品风险规制中，仍然需要依靠食品风险监测和风险评估制度来查明潜在的风险。[17] 应飞虎、涂永前：公共规制中的信息工具，《中国社会科学》2010年第4期，第116页。但是需要注意的是，消费者针对食品是否含有转基因原料的信息自主做出选择，必然会造成决策的个体化、分散化，从而无法对风险进行整体上的防范与消解。

依德国行政法理论，裁量可以分为要件裁量和效果裁量，要件裁量是指行政机关在认定有待适用的法律要件时享有判断的空间，效果裁量则是指行政机关认定法律要件之后再选择行为的效果上享有裁量的自由。[66] 例如欧盟的标识阙值是0.9%（转基因成分来源获得欧盟批准）和0.5%（转基因成分来源未获批准），澳大利亚、新西兰、捷克、沙特阿拉伯、以色列的标识阙值是1%，瑞士、韩国的标识阙值是3%，日本、俄罗斯、泰国的标识阙值为5%。

转基因食品的风险一旦得到确定，必然会成为普遍的、重大的损害。参见余凌云：对行政自由裁量概念的再思考，《法制与社会发展》2002年第4期，第62页。

[33] 参见〔日〕盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第81页。[64]在信息公开方面，《食品安全风险评估管理规定》仅在18条原则性规定卫生部应当依法向社会公布食品安全风险评估结果，并没有规定全程公开、用易于解释的语言公开等基准性要求，这使得卫生部在透明性方面享有极大的裁量空间。

[6] 基于上述两点，本文旨在以行政机关在风险规制过程中的行政裁量为切入点，从寻求具有确定性的制度安排转为解释和分析针对不确定性的规制过程，分析行政机关如何通过行使裁量权进行转基因食品风险规制，进而探讨是否需要控制裁量权、如何控制裁量权等理论问题，从而围绕裁量权的行使形成转基因食品风险规制过程的一般理论框架，在此基础上提出完善我国转基因食品风险规制制度的对策建议。要件裁量和效果裁量并不能截然分开，行政机关通过要件裁量为效果裁量提供空间，通过效果裁量最终完成要件的具体化任务。被认为有营养特性或毒性的特定组成部分。因此，在风险问题上，行政机关并不必然追求消解不确定性，而应该通过一定的法律技术将风险控制在社会可接受、可承受的范围内。

转基因食品不像有毒、有害食品（如发霉食品、地沟油等）一样在科学上会导致确定的损害后果，可以由国家直接禁止生产，并通过侵权法进行救济。专家需要由评估机关或者管理评估机构的行政机关进行选拔，是一项独立的行政活动。

罗伯特•阿列克西如此解释必要性：假设采取某一侵害交易、职业、专业自由的措施是为了加强对消费者的保护，一种措施是绝对禁止（买卖）貌似巧克力但却不是巧克力的商品，另一种措施则代表明确标识商品性质的义务，明显后者对贸易、职业、专业自由的侵害强度要小于绝对的禁止，并且几乎同样好地服务于消费者保护原则，因此，绝对禁止不是一个必要的手段。按照这一要求，农业部于2001年通过了《农业转基因生物标识管理办法》，专门将大豆、玉米、棉花、油菜、番茄五大类17种农业转基因生物列入转基因标识目录进行管理。

[53] 参见张忠民：美国转基因食品标识制度法律剖析，《社会科学家》2007年第6期，第73页。王贵松副教授认为，所谓行政裁量，是指行政机关在适用法律规范裁断个案时由于法律规范与案件事实之间的永恒张力而享有的由类推法律要件、补充法律要件而确定法律效果的自由。

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